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2018-08-21 18:28 来源:大河网

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2018-08-21 18:17:51 作者: 田莉 姚之浩 评论: 字体大小 T T T
在城市公共住房体系缺位且排斥外来人口的情况下,城中村可以为流动人口提供成本低廉、便于就业的栖居空间。国际经验表明,对城中村实施推土机式和“贵族式”的改造,将原住民安置到新的住区,难以满足城市贫困人口的住房需求,相反,将城中村合法化、改造升级非正规社区,更有利于解决城市低收入群体的居住问题。
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中国大城市流动人口的居住问题 | 比较

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5、

本文主要考察城市外来人口的居住权以及相应的住房问题,尤其是城中村改造问题。作者指出,在城市公共住房体系缺位且排斥外来人口的情况下,城中村可以为流动人口提供成本低廉、便于就业的栖居空间。国际经验表明,对城中村实施推土机式和“贵族式”的改造,将原住民安置到新的住区,难以满足城市贫困人口的住房需求,相反,将城中村合法化、改造升级非正规社区,更有利于解决城市低收入群体的居住问题。

4、

改革开放以来中国前所未有的城镇化进程伴随着大量的农村人口涌入城市,尤其是经济发达的一线城市。在农村内部推力(贫困离心力)与城市外部拉力(就业向心力)的双重作用下,农村释放的剩余劳动力不断向城市转移。截至2015年我国流动人口达到2.77亿人,占城镇人口比重为37%。在居住地的选择上,这些流动人口大多聚居于 “城中村”、城乡接合部等租金低廉、管制松散、违章建筑泛滥的地带,成为社会矛盾冲突频发的区域和政府的眼中钉、肉中刺,欲除之而后快。但是,对于刚刚进入城市的农民,城中村和城乡接合部却是梦想开始的地方:虽然环境破败、空间逼仄,却提供了实现未来美好梦想的落脚之地。

20世纪50年代以来,我国的公共投资长期向城市倾斜,大量优质服务资源如教育医疗设施等高度集中于大城市,引发大量人口向大城市集聚。改革开放以来,农民借助市场化获得了一定程度的迁徙自由,通过“用脚占取”的方式,进入大城市分享改革成果与公共服务,承担很多城市居民不愿从事的“脏、累、收入低”的工作,一定程度上缩小了城乡收入差异。同时,也加剧了大城市的交通拥堵、看病难、犯罪率增加等问题,近年来私下或公开进行的严控大城市人口措施包括以教育控人、拆迁城中村、扫荡群租房等,引发一系列社会动荡(刘远举,2017)。虽然2014年全国新型城镇化规划提出了“农民工市民化”是我国由经济大国走向经济强国的重大战略,但从现实情况来看,在我国当前户籍制度、就业制度、财政制度和城乡土地制度共同编织的社会制度框架下,大多数进城农民并没有获得城市居民的同等待遇,仍然难以享受与城市居民同等的公共服务,如公共住房、子女教育等。究其原因,是缺少促使地方政府承担农民工市民化成本的制度安排。张彰等人(2018)经过收益和成本测算,指出政府面临的主要成本压力集中在保障性住房、基础设施建设以及公共管理三个方面,随迁子女义务教育与社会保障的负担相对较小。以2014年数据为基础测算,全国农民工市民化的成本中,保障房建设需要占到75.95%,城镇公共管理成本占14.93%。因此,解决保障房问题是农民工市民化的重中之重。然而,在房价日益高企和地方政府严重依赖土地财政的今天,如何挖掘存量空间的潜力,解决进城流动人口的住房问题呢?很多城市中广泛存在的城中村,为这一问题的解决提供了空间。

外来流动人口是否具有居住权?

居住权(Right to Housing)源自罗马法体系,属于人役权之一种。罗马法上的居住权,是指居住他人房屋的权利,属于使用权,但其权利又大于一般的使用权。居住权最初建立主要用于家庭抚养、婚姻离异、养老问题,是一种用益物权。 “居住权”往往被看作“市民权”的一个组成部分, 主要表现为给他们(乡城迁移人员)户籍、提供公益性住宅、廉价商品住房、住房补贴等权益。2003 年, 荷兰通过《无家可归者法案》, 以法律形式确认了“居住权”。2007 年初, 法国政府成立“无家可归人群和问题住房部”, 并加快《居住权法》的制定, 以回应无家可归人群和住房困难人群的诉求。 “居住权” 成为继“教育权” 和“健康权” 之后法国第三项以法律规定的权利。

由于我国没有人役、地役的二元划分习惯, 也没有用益权、使用权、居住权的框架体系,居住权难以融入我国的物权体系。加之不断完善的社会保障制度和我国家庭养老的传统习俗,居住权的功能实际已被其他制度覆盖,法律界对我国居住权设置的必要性存在争议(陈信勇和蓝邓骏,2003;刘阅春,2004)。随着城镇化进程中人口流动的加剧,房价日益高企,而外来人口从事的多是收入较低的工作,但由于缺乏户籍而难以享受城市保障性住房的权利,住房问题日益尖锐。长期以来,城市以农民工、外来打工人口为主体的城市贫民,存在身份性歧视和制度性排斥,尤其是居住权缺失,既没有“棚户居住权”,也没有“不被驱逐权”(秦晖,2012)。而如今,不光城市贫民,刚刚工作起步的大学毕业生,甚至中高等收入但无房的行业人才,即所谓的“夹心层”的住房问题也成为制约城市发展和竞争力的门槛。目前,大多数城市已经建立了城市新移民的居住准入资格政策,以各种指标的打分加权,通过城市居住证制度和户籍准入制度将外来人口划分为无居住资格(无居住证)、临时居住资格(居住证)、半居住资格(集体户口)和完全居住资格(本市户口),排位越低,享受公共住房福利的可能性越小。居住准入资格下的移民居住分层加剧了对外来低收入阶层的住房排斥(赵晔琴,2013)。在城市的旧改拆迁大潮中,外来人口的住房如何安置似乎并没有引起关注。相比本地城镇居民,城中村改造中外来人口无法享受改造带来的住房安置政策,属于随时可以被“不补偿不安置”地驱逐的群体(俞可平,2010;秦晖,2012)。

在西方国家,外来人口的住房问题主要通过社会住房解决。我国公租房本质上与发达国家社会住房较为接近,社会住房的服务对象并非仅仅是贫困人口,而是在高房价下缺乏足够经济能力,但又有一定租赁支付能力的流动人口。新加坡、荷兰等国以及我国的香港地区,都已建立了与私房并行的公共住房系统。新加坡在“居者有其屋”的发展理念下,从60年代起开展公共住房与新镇建设,81%的居民居住在公共住房,政府通过补贴和控制住房售价,保证中低收入居民可支配收入不因住房开支而相对减少。旧城区的改造与公共住房的供应联动,促进了不同阶层和种族的居民在空间上相互融合及公共服务设施共享(张祚等,2010)。荷兰自“二战”以后大力发展社会住房,至今社会廉租公房占住房总量的35%。全国大约有500个社会住房机构,每个机构所拥有的社会住房单位为200—70000 个,成为欧洲社会住宅千人拥有量和社会住宅比重最高的国家。社会住房机构在荷兰的社会住房中扮演着很重要的角色,是荷兰城市更新的主要动力之一(林艳柳等,2017)。美国20世纪60年代以后发展的新区划工具制定了包容性住宅规定,该规定要求开发商在新住宅区开发时提供一定比例(10%—25%)的低收入住宅,以取得区划变更和密度奖励的许可。包容性区划的实践被认为能有效解决经济和种族隔离,创建更多样化的社区(章征涛和宋彦,2014)。1992年美国启动了第六希望计划(Hope VI),主张拆除治安问题严重的贫民廉租楼小区,把廉租房分散兴建在中产社区中间,以混合收入住房取代五六十年代修建的单一公共住房社区。社会住房发展的国际经验虽然存在政策环境和制度差异,但是至少表明公租房的供给需要政府提供土地、规划、住房、财政等综合性的一揽子计划。公租房供给还必须与租户的就业岗位、经济能力和公共服务需求相匹配。 

政府为何不愿向流动人口提供公共住房?

人口流动是一种生产要素的空间再配置过程,是推动经济社会发展的重要动力(Black and Sward,2009)。迁移经济构成城市经济中不可或缺的一部分。城市是多元化人群的集聚空间,高度专业化的分工大大提升了城市的运转效率。城市产业结构的多元化需要多层次和多职业的人群,既需要从事高度创造性的创意人群,也需要从事生活性服务业等无须太多技能的服务人口。这些人口的存在,对提升创造性工作的效率至关重要,使他们可以有更多时间和精力高效地从事自己的工作。在大城市,大量的流动人口为产业发展提供人口红利, 缓解了劳动力结构性短缺的矛盾,增加了当地消费和活力。1991—2010 年农民工群体对我国非农经济产出的贡献率平均为16.37%。城镇职工对非农经济产出的贡献是农民工的1.63 倍,然而城镇职工收入平均是农民工收入的3.43 倍(王春超和荆琛,2012)。

当然,从平衡公共预算的角度看, 只有当非户籍人口创造的财富大于地方政府为其提供公共服务的财政成本时,地方政府才愿意放宽落户限制。通常来说,政府扩容一个城市户籍人口而导致的财政性资金增量远超流动人口的人均财政贡献。张彰等人(2018)基于2014年全国数据的测算表明,农民工市民化的成本是其创造收益的1.62倍。上海的数据显示, 收益成本对比,后者是前者的三倍多(张力,2015)。这也就不难理解在缺少中央政府顶层制度安排的情况下,地方政府为什么不愿意承担农民工市民化的成本。改革开放以来,地方政府成为相对独立的经济利益主体,在财政分权体制下,地方政府有很强的激励推动经济增长,为了推动经济高速增长,需要农民工进城从事城里人不愿做或者不具比较优势的工作;但是,由于地方政府的财力与事权不对等,其财政收入有限,而支出责任过大。为了减轻或者免除增加公共产品的供给责任,通过继续执行城乡分割体制,严格限定公共品供给的人群范围。这是农民工大量进城却难以实现市民化的根源(石红溶,2012)。

此外,建设用地指标约束也是地方政府难以大规模向外来人口提供公租房的客观原因。由于公租房无法像商品房一样给地方政府带来更多经济效益和财政收入,反而要政府倒贴配套资金,因此地方政府普遍在相对较为偏僻和拥有廉价土地的郊区地带建设大规模公租房或保障房社区(柳泽和邢海峰,2013)。当前,大多数公租房选址在城市外围,远离外来人口集中就业的工业区和服务业岗位,社区规模体量庞大,学校医院等关键性配套设施不足,因此出现公租房闲置与供不应求的结构性矛盾。

那么,这些是否就可以成为政府不负担农民工市民化责任的借口呢?新公共服务理论认为,公共管理者的责任是为公民提供全方位的基础性公共服务。庇古指出,只有国民收入总量越大且收入分配越均等,社会经济福利才可以达到最大。诚然,在改革开放起步期,由于资源短缺,需要集中力量采用极化发展策略,让少部分地区先富起来,然而,经过三十多年的快速发展,我国已成为世界第二大经济体。此时仍沿用向大城市倾斜的发展政策,只会加剧大城市的人口压力。美国加州大学伯克利分校教授奎格利和美国布朗大学教授亨德森在《中国的城市化:面临的政策问题和选择》一文中指出,中国的城市体系有两个特点:第一,较高级别的城市“监督指导”较低级别的城市;第二,较高级别的城市享有更大的决策自主权、更多的公共财政资源,更容易得到交通方面的便利。奎格利认为,在中国城市层级体系里,层级顶端城市里的企业更容易得到国内外资本的青睐,这就会导致个别精英城市有更好的工作机会和公共服务水平,因而过多的移民被吸引到这些城市,移民对金钱的追逐通常会造成一个过度拥挤、管理很差的超大城市,城市病随之出现。于是,中国大城市开始严控人口总量,引发2.7亿“半城市化”人口的社会问题。只有在顶层设计上做出改变,或者由中央政府协助地方政府负担部分农民工的保障房建设、义务教育等经费,而不应全部由迁入地方政府负担,或者中央政府加大对中小城市的公共服务设施投资,吸引农民向中小城市流动,减少大城市的人口压力。后者是一个长期的过程,中小城市的居住和公共服务环境的提升难以一蹴而就。在现阶段,由中央政府出台相关政策,并进行财政支持,帮助地方政府推进农民工市民化的进程就显得较为迫切。

推土机式的城中村改造对外来人口的住房排斥

城市对外来人口的排他性政策导致外来农民被隔离在城市公共住房体系之外。在政府提供公共住房缺位的情况下,具有良好区位、靠近就业岗位和公共服务配套、租赁价格低廉、广泛分布的城中村为流动人口提供了栖居的空间(Tian,2008;Song et al.,2008)。早在1999年,广州市150万外来人口大多居住在城乡接合部的85万间出租屋内。根据叶裕民(2015)的调查,深圳1500万非户籍常住人口中,71.2%居住在城中村。在大部分特大城市,城中村居住非户籍常住人口的比重大约在45%—70%。在中国最富活力的城市深圳,以城中村为主的“小产权”住房规模高达全市总住房面积的一半,仅320个原行政村为主的城中村占地就有96平方千米,私宅35万栋,总建筑面积.06亿平方米,解决了全市31.62%人口的住房问题。正是这些规划之外的非正规物业,成就了深圳创业之都的活力(赵燕菁,2017)。以厦门市为例,2017年全市平均房价收入比已达22.7,位居全国第五。商品房的高房价“冻结”了外来人口在正规住房市场安居置业的通道。据统计,全市有32.18%的人口居住在城中村,约85%的流动人口租住城中村的私房。岛内城中村社区人口密度已达2.9万人/平方公里,城中村内非户籍人口与村民户籍人口之比为10∶1。由此可见,在政府为外来流动人口提供公共住房缺位的情况下,城中村在很大程度上承担了廉租房的功能。 

在我国的城乡二元管理制度下,在集体建设用地上的城中村建设管理非常松散。农村自给的非正式服务供给和管理,加之模糊的乡村自治管理导致城中村环境品质低下、居住安全缺失、有损地方政府的公共治理形象而被“污名化”。在增加出租物业收益动机的激励下,城中村村民的私搭乱建现象突出,造成很多潜在的消防隐患。如2017年11月和12月在北京大兴和朝阳连续发生的城中村火灾,就带来沉痛的人员伤亡和恶劣的社会影响。当前政府主导的城中村改造试图通过正规的土地开发模式,亦即大拆大建将城中村非正规的土地使用转为政府控制的正规空间(Wu et al.,2013)。

事实上,为解决城中村改造高昂的融资问题,近年来清除违章建筑和拆除城中村改造为高强度城市社区,已成为很多地方政府的选择。过去10年间,城中村改造意味着大规模拆迁,彻底推倒重建,成为千城一面的高级商、办、住综合体。例如广州在亚运会前开展的猎德村等几条城中村的改造、北京的唐家岭改造、厦门的枋湖村改造等。深圳城中村则由80年代初的300多个,迅速消减到如今的200多个。这些改造的特点,无一例外是房地产导向的高强度开发,改造后的开发强度较之前数倍上涨。城中村村民获得高额补偿,原来违规加建的住房面积均获得补偿,坐拥市场价值数千万乃至上亿的商品房,开发商通过高强度开发获得收益。

同时,生活在其中的外来人口却是城市改造的第四方群体,他们往往是改造中的最弱势群体, 缺乏利益表达和诉求的可能性。外来人口表现出对利益侵犯的“集体无意识”,即对自身居住权利的无意识(赵晔琴,2008)。城中村改造给外来移民带来“二次迁徙”,他们面临四种选择,包括返回乡村、再次迁往其他城中村、搬往城市社区、返回拆除的城中村定居(Chai and Choi,2017)。原寄居于城中村的租户大多数难以负担改造后高额的租金,不得不迁移至更远的城中村或城乡接合部居住,面临更稀少的就业机会和公共服务,使得他们在城市中的生存和立足变得愈发困难。如深圳蔡屋围改造后返回原址的90%为高收入人群,10%为原村民,此前居住在城中村、为商务区服务的配套服务人口不得不因为高房租而搬离至较远的地带居住(邓志旺,2015)。在这种房地产开发导向的城中村改造中,作为房客身份的“农民工”因缺乏房产所有权和城市户口, 以致在拆迁过程中享受不到来自政府和开发商层面的种种政策上的照顾和优惠,加剧了对底层市民和外来人口的排斥和边缘化。

城中村的拆除重建不仅对居住在其中的外来移民是灾难,对城市劳动密集型产业部门来说也同样(Pu et al.,2011)。城市服务业和工业的劳动作息时间需要就业人口就近上班,城中村无疑是方便的居所,例如厦门岛外工业用地15分钟出行范围内聚居了80%以上的城中村外来人口。外来人口的远距离搬迁势必影响产业工人的就业通勤,增加其生活成本,最终导致企业难以留住合适的产业工人。已有研究证实居住在郊区的移民不仅在收入上低于中心城区移民,而且建立群际社会关系的机会也显著降低,很可能长期困于郊区(沈洁,2016)。

城中村虽然居住环境无法和城市社区相比,却是有人情的居住场所。大量研究表明居住在城中村的外来移民的社区归属感(community sentiment)并不比本地人低,农村移民比本地人更倾向于帮助邻居,参与社区活动。这种归属感建立在邻里关系上,而非物质环境。城中村为外来农村移民提供了一个农村生活和城市生活的中转站,外来移民在城中村居住有利于融入地方,建立社区社交网络。而拆除农村移民聚居点,迫使农村移民从城中村转入现代化公寓或其他正式居住区,可能对农村移民的社会整合产生不利影响,或者导致移民转移至其他村庄聚居(Du and Li,2010;Wu and Logan,2016)。

事实上,彻底改造和消灭城中村十分困难亦无必要。一方面,随着城中村村民对赔偿的预期越来越高,“拆迁拆迁,一步登天”成为大多数城中村村民内心的真实写照。为推进改造,政府不得不在赔偿标准和开发强度上不断做出让步,其代价是公共服务设施配套的成本和基础设施压力转移至政府和公众。如深圳根据三旧改造后的开发面积总量测算,配套的小学缺口在100所左右。其次,高强度开发后大量的商业、办公等也对本已过剩的房地产市场带来更多的库存压力,加剧房地产市场风险。另一方面,这种“贵族化”的空间改造带来的社会问题十分尖锐,导致外来人口不断向城市外围飘移。其实,居住在城中村的人口,除了农民工外,还有大量的城市中低收入群体,如刚刚毕业工作的大学生等,这种改造剥夺了他们赖以寄居的“廉租房”,也剥夺了很多城市创新的潜在机会。

因此,就城中村改造而言,既要避免大拆大建的“贵族式”改造,也不能拘泥于现状,对消防、卫生、环境等问题放任自流。利用城中村良好的空间区位,在政府统筹和支持下对其进行局部拆迁和环境改造,为城市中低收入者尤其是外来流动人口提供安全健康的廉租房,不失为一种既解决城市公共住房严重缺乏又提升城市整体环境品质的双赢之策。通过渐进的城中村改造发展公共租赁住房解决低收入者的居住问题,是政府保障低收入者居住权的重要举措。同时,从流动人口的角度改善住房保障制度,不但是对公民住房条件改善的促进,更是对住房权等公民的社会、政治、经济文化权利发展的促进(齐慧峰等,2015)。

寻求一种为流动人口解决住房的规划路径:城中村改造与公共住房供应

虽然我国大部分城市都已经建立了保障性住房体系,但是目前各种类型的保障性住房,如经济适用房、限价房、廉租房大多面向有中等收入阶层或有本地户籍的低收入阶层。虽然近年来公租房的出现给外来移民保障性住房打开了大门,但是供给远远难以满足需求。公租房的土地资源短缺、空间布局与流动人口就业的适配问题、公租房建设的融资问题是制约公租房供给的主要因素,这些困境其实可以通过城中村改造获得消解。西方国家自助住宅的实践通常与棚户区和贫民窟相联系。政策上对待这类聚居区,一种态度是使之合法化、改造升级非正规社区;另一种态度是拆除重建,将原住民安置到新的住区。国际经验告诉我们第一种办法即采取非正式的方法解决低收入群体的居住问题取得了显著的成功,而第二种办法更多采用政府介入的方式难以满足城市贫困人口的需求(Zhang et al.,2003)。

“自助”不等于“自建”,“自助”强调在已有存量用地和物业基础上进行修复改造。城中村其实是村民提供的外来人口自助住宅,城中村与城市社区在空间上相互混杂、大部分村庄靠近城市就业岗位,是不同收入阶层混合居住的天然底板。城中村的改造应立足于提升(upgrading)而非拆除(demolition)这种已经形成的自助住宅。例如,厦门城市开发边界内的城中村社区用地有46.4平方公里,通过城中村改造提升将非正规的居住空间纳入政府管制的范畴,获得合法性,公租房供给的土地困境则可迎刃而解。

城中村改造为公共住房的具体规划策略包括:(1)对城中村建筑环境进行整体评估,拆除部分问题突出的房屋,打通道路系统;(2)对保留建筑进行改造,可以通过建筑改造设计,将“握手楼”“贴面楼”等联通,进行整体设计,解决潜在的消防隐患;(3)充分利用2017年8月集体建设用地建设租赁住房试点的政策,在城中村的集体经济发展用地上建设公共租赁房,构建集体建设用地租赁房市场,以满足中低收入居民的合理住房需求。笔者通过对厦门城中村改造方案的测算,仅考虑村庄局部改造,就可覆盖约额外30%的外来人口租房需求(不包括保留建筑能容纳的租客)。由此可见,改造城中村提供廉租房的空间是相当巨大的。

事实上,改造城市中被遗忘的非正式空间,将之建设成环境宜人、租金低廉的包容性社区并非没有成功的先例。2015年由建筑师对北京安苑北里的地下空间进行改造,将环境恶劣的地下空间改建为干爽、明亮、既舒适又新潮的地瓜社区,成为连接外来人口与本地社区居民交流的平台。深圳市于2017年12月开始首个利用城中村水围村“握手楼”改造为人才保障房社区的试点。项目的35栋握手楼由村委股份公司组织统一规划,在楼缝中植入立体交通系统连接所有楼栋形成立体社区,在握手楼之间局部的“一线天”巷道里,架设了7部电梯和钢结构连廊。经过改造的公寓18种不同户型,面积由15—55平方米不等,分为多种风格和布局,切合不同住户需求。每部电梯首层均设有电梯院子,成为公寓入口,形成开放的社区,与村里的商街、古井遗迹、市集脉脉相连,并于屋顶建设洗衣房、屋顶花园等,形成五彩斑斓的景观。

当然,建筑师之手并非万能。城中村改造为公租房的实施,融资是关键。依靠房地产企业开发只能配套少量的保障性住房,而大规模的公租房建设融资需要政府和市场的密切协作。北京唐家岭村改造曾经打算将10公顷的集体旧厂用地改造为公租房,整体预算约2.1亿元,由区政府出资5000万元,其余由村集体筹资。由于政府资金无法到位,村集体也一下子难以筹集剩余的1.6亿元,这一设想没有成功(Lin et al.,2014)。由此可见,如果没有政府在资金、政策等方面的支持,公租房项目的投资建设和后期运营都会面临很多挑战。地瓜社区的初始建设源于建筑师的公益情怀,之后得到政府以购买服务的形式支持。深圳水围村项目改造后由政府反租补贴,低于市场价的租金与企业人才补贴的金额相当于整治城中村的代价。这些试点项目虽然凤毛麟角,也并非仅为外来人口服务,但给未来城中村和城市非正规空间的改造指出了出路:大拆大建并非唯一解决方案,在政府的政策扶持下,通过对空间的改造和修复,可以大大缓解城市公共住房供应不足的问题,为外来流动人口和城市低收入群体提供可以安居的空间。

2017年的集体建设用地建设租赁住房试点规定:村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源,政府监管和服务能力较强的城市,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。在民间资本丰裕、村集体资产厚实的地区,虽然集体土地的产权缺陷和国家法律对集体土地开发的制度约束仍然存在,但是外部市场环境、外来移民对可承受住房的需求以及城中村内在经济环境已经发生变化。如果加强管制,城中村村集体能够适应市场需求,通过各种办法集资将出租屋改造成高质量的公共住房,村集体和村民可以成为城中村环境改造的主要力量(Lai et al.,2016)。为此,首先需要政府切实认识到将城中村的改造与公共住房供应联动的重要性,应该赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利,使其在遵守规划管制的前提下,合法地为外来流动人口建出租房。其次,政府应对城中村改造为公租房提供一定的资金支持,鼓励社会与市场力量参与城中村改造,如2017年8月深圳市政府给予万科旗下万村发展有限公司综合整治的资金补贴为2900元/平方米,由企业对旧村进行综合整治后出租,这些尝试无疑会从很大程度上对城中村的改造起到引领作用,缓解政府在公共住房供应上的压力。

现代城市规划学科的产生源于对社会公平的关注。然而,随着宏观政治经济环境的变化,城市政策的价值导向常常在效率和公平之间发生变化。吴缚龙(2015)将中国城市规划扮演的角色定义为“为增长的规划”,在城市形象营造、改善投资环境等方面城市规划确实发挥了巨大作用,但在很多社会问题如农民工的住房与公共福利等方面,城市规划的作用仍非常有限。在城中村改造的进程中,如何保留其作为城市住房蓄水池的功能,通过城市规划与建筑设计改善其环境与居住品质,使城中村作为外来人口非正规居所的角色逐步正规化,借助政府与市场力量进行局部渐进式更新,而非推土机式的改造,进而形成政府、市场、村集体、村民与外来人口的多方合作机制,这对实实在在落实新型城镇化战略中的农民工市民化、推进我国包容性社会的建设及促进公民权利具有重要而又长远的战略意义。

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责任编辑:东方
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